数据产权制度是推进数据分类分级确权授权使用、促进数据要素价值释放的前提条件。《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下称“数据二十条”）明确了数据基础制度建设的四大重点，包括数据产权、流通交易、收益分配和安全治理，其中数据产权制度是系统性构建数据基础制度的根基。

　　一、“数据二十条”为构建数据产权制度体系提供新思路

　　1.创新提出数据产权“三权分置”制度框架。

　　“数据二十条”提出“分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等‘三权分置’的产权制度”，就数据要素市场各参与方分别享有的权益提供了指引。值得注意的是，“数据二十条”并未使用单一的所有权概念来界定数据产权，而是结合数据要素的非排他性、非消耗性特点和数据全生命周期中多主体共享数据产权的实际情况，创新性地提出了“三权分置”制度框架。尽管还需更完善的法律法规细则对数据分类分级确权授权作出具体规定，但“数据二十条”为赋权各市场主体有序利用数据起到了一定的“松绑”作用，能够更加有效地激发数据要素市场活力。

　　2.推进分主体的数据分类分级确权授权使用。

　　“数据二十条”提出对公共数据、企业数据、个人数据进行分类分级确权授权，破解了数据交易产业链前期发展中“确权难”的问题。综合来看有三大亮点：一是强调了数据确权的基本思路。“数据二十条”将数据按照来源进行分类分级并做出范围界定，为数据产权的确立提供了强有力的政策依据。同时，对公共数据、企业数据、个人信息数据均设置保护机制，对数据开放、采集和开发使用涉及的安全问题作出了相应规定和指导；二是进一步激发数据开放活力。开放共享是数据开发和流通的首要步骤，“数据二十条”从公共数据共享共用、龙头企业与中小微企业数据互通等角度为数据开放提供了政策支持；三是以优化数据服务推动确权授权实施。“数据二十条”围绕企业数据管理和个人信息授权，鼓励培育第三方专业服务机构，创新技术手段，通过推动数据产品标准化、个人信息匿名化，加强数据采集和质量评估标准制定，保障数据安全。

　　3.建立数据要素各参与方合法权益保护制度。

　　“数据二十条”在合理界定数据要素市场各参与方权利和义务的前提下，保障数据来源者享有获取或复制转移由其促成产生数据的权益，保护数据处理者享有对持有数据自主管控、加工使用与经营获益的权利。通过明确保护数据来源者和数据处理者的合法权益，使得数据要素市场各参与主体的相关权益可得到并行、有效的主张。

　　二、推进数据分类分级确权授权面临的挑战

　　一是数据的生产过程具有多重性，缺乏细致的分类分级确权细则支撑。“数据二十条”按照数据生成来源将数据分为公共数据、企业数据和个人信息数据三类，没有界定数据分级方式，也并未给出对共有产权数据在不同生产主体间权属界定的具体指导。数据往往是多主体围绕网络平台共同参与、协作生产的结果，为了在数据授权和后续活动中保障各参与方的权益，亟需制定更为科学的数据分类分级规则及相应的确权规则来界定不同主体对于共同产出数据的权利界限。

　　二是数据要素的管理和利用具有复杂性，创新技术手段亟待推广应用。数据产生的来源不一，其本身的内在关联和结构复杂多样，处理全过程涉及可信授权、数据清洗、数据存储、流通共享、安全防护等涉及多主体的多层面问题。“数据二十条”将解决数据要素分类分级确权授权现存问题的重点集中在了制度层面，而对于实操的核心——可信管理工具的应用和推广缺少相应指导，仅在个人信息保护方面提及了技术手段创新。要实现数据的分类分级和精准确权，需要确保数据来源可信且不可篡改，除个人信息保护外，在公共数据和企业数据的管理中也亟需建立以区块链技术为核心的创新应用示范。

　　三是分行业分地区数据确权授权实践具有差异性，制度建设普遍不足。“数据二十条”提出数据产权结构性分置，构建了数据分类分级确权授权的制度底座，但缺少能够指导各行业各地区可落地操作的分步骤指导性建议，也缺少确权服务试点示范的设立机制。各省市在数据分类分级确权授权上的发展基础和发展特色大有径庭，需要结合地方实际，明确细则、分步推进，扎实落实“数据二十条”提出的各项要求。

　　三、推进数据分类分级确权授权的发展建议

　　一是建立健全数据产权管理法律法规。基于“数据二十条”提出的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”框架，构建完备的数据产权制度体系。加快研究制定“数权法”，明确数据产权的属性、归属以及各相关主体的对应权利义务，强化各主体在数据生产、流通、使用过程中参与数据要素登记与授权等行为的法律保障，确保各主体在数据要素市场投入的要素资源获得合理回报，促进数据要素合规有序流通利用。

　　二是创新数据产权管理技术工具手段。深化区块链数据产权管理应用，开展基于区块链的数据产权登记试点，充分运用区块链去中心化、不可篡改的特性实现数据资产的唯一性确权与信息可追溯，为推进数据分类分级确权、管理经营、产权保护提供技术支持。同时，基于区块链智能合约技术实现数据管理接口的标准化，能够破解数据产权法规细则缺位造成的多平台产权数据标准不一、数据共享对接难等问题，为规范数据产权权属、转移与分配提供有力技术工具。

　　三是鼓励各地践行数据产权制度创新。按照市场导向、场景先行的思路，进一步优化数据要素市场发展生态，支持具备一定数据要素市场发展基础的地区在数据产权登记、数据产权评估监管、数据产权流转、数据产权交易等方面先行先试，鼓励企业、科研院所等基于自身技术优势提供专业化的数据运营服务，实现数据产权制度在金融、能源等领域的落地应用，在实践探索中逐步总结数据产权制度的有效经验，形成可复制可推广的成功模式。

　　（作者：张雅琪、胡沐华，国家信息中心信息化和产业发展部；来源：中国信息界）

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