党中央、国务院高度重视数据要素市场培育工作。近日，中共中央 国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》），受到社会各界高度关注。数据要素安全治理作为数据基础制度的四大组成部分之一，贯穿数据流通交易的各个环节，涉及数据要素市场培育的方方面面，发挥着不可替代的重要作用，既有利于保障国家数据安全，也有利于维护企业、个人数字权益。可以说，只有建立健全安全可控的数据要素治理制度，才能真正实现数据要素市场的高质量发展。长远来看，《数据二十条》的出台，对于我国加快推进数字经济发展具有里程碑意义。
“观时而制法，因事而制礼”。《数据二十条》结合当前数据要素市场发展总体趋势和要求，从安全与发展、法治与行业自治、政府监管与市场自律等方面出发，明确了数据要素安全治理的制度规则、管理标准与创新机制。（一）“保安全”：数据安全是数据要素流通交易的底线 贯彻落实国家总体安全观，守住数据安全是数据要素流通交易的红线和底线，是开展数据流通交易的首要条件。要把打造安全可信数据要素市场环境，作为数据要素市场培育的优先任务。《数据二十条》从全流程治理与创新监管机制等方面入手，提出底线可守的数据要素安全治理制度。监管方面，统筹各相关部门的治理授权和责任，落实数据从产生、使用到流转全生命周期中各环节责任主体，强化分行业和跨行业协同监管，完善追责机制等配套制度。机制方面，在开展数据要素流通交易、跨境传输、争议解决等立法研究的基础上，建立数据流通交易负面清单制度，明确不能交易或严格限制交易的数据项，推动形成有规可循、安全可控的数据流通交易机制。
（二）“重发展”：发挥政府有序引导和规范发展的作用我国数据要素市场正处于蓬勃发展阶段，实施数据安全治理制度，必须统筹好安全和发展的关系。一方面，要强化数据安全主体责任意识，规范数据流通交易相关主体的数据安全能力，严格规范数据安全相关各方的安全主体责任，在数据采集汇聚、加工处理、流通交易、共享利用各环节，参与主体均应依法承担相应责任。另一方面，要坚持“宽进严管”原则，在规范市场安全监管和秩序规范的基础上促进数据共享开放，推动提高数据流通效率，加强对数据供给、流通、应用全过程中的一体化安全保障，构建数据来源可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯，打造有序发展的数据交易市场体系。（三）“促创新”：对于探索性创新的领域建立容错机制培育数据要素市场，既不能“管死”也不能“放开”。《数据二十条》从创新治理模式与优化行业治理两方面入手，鼓励各参与主体创新开展数据流通交易工作。治理模式方面，鼓励和促进市场的新业态、新模式快速成长，形成包容创新的容错纠错机制。同时，建立数据要素市场信用体系，对各类交易主体进行信用评价，引导形成正向良性循环，配套建设数据交易争议仲裁机制，推动构建诚信、互信、可信的交易生态，提升数据交易效率。行业治理方面，强调树立企业责任意识和自律意识，规范市场化行为，鼓励行业协会、企业等社会组织积极参与数据要素市场建设，打造公平开放、创新包容的数据要素流通交易环境。
“善其后者慎其先”。合理强化安全监管规范，激发各类市场主体活力，是构建数据要素基础制度，完善社会主义市场经济体制的重要举措。《数据二十条》从构建新发展格局、推动高质量发展的战略高度，统筹考虑政府、企业和社会三方职责，重点下好数据流通交易三步“先手棋”。
（一）建立监管机制，创新政府数据治理思路
政府作为数据安全治理的首要主体，在数据安全监督管理方面发挥关键作用，《数据二十条》坚持统筹安全与发展，从守住国家、企业、个人数据的安全底线出发，提出数据流通监管思路。监管制度方面，建立全流程行业监管机制。《数据二十条》强调，建立数据要素流通使用全过程的合规公证、安全审查、算法审查、监测预警等机制。一是积极采取溯源存证、模型审查、可信计算监控等具有安全性、证明力、时效性的合规公证服务，充分保障用户合法权益。二是建立健全算法审查机制，对算法的正确性、稳定性、应用合理性、数据合规性等方面进行审核。三是建立健全风险威胁监测预警和应急处置机制，加强安全信息共享，保障国家安全、公共利益、个人和组织合法权益，营造规范有序的数据要素市场生态。
（二）压实企业责任，推动企业积极参与治理
企业是数据安全治理的关键主体，发挥着企业级和行业级数据安全软硬件条件建设和维护、数据安全监测和数据安全技术研发等基础作用。一是加强企业自律意识。数据流通交易声明和承诺制是数据使用权方面的制度创新。声明书是对自身利益的维护，承诺书是保证他人的利益，数据流通交易过程中，企业应就数据流通交易环节有关事项或问题向社会表明自己权利、立场、态度。通过签订具有法律约束效力的承诺责任书，实现企业的自我约束，违反承诺责任将依法依规受到经济和行政处罚。二是增强企业社会责任。《数据二十条》指出，数据登记及披露制度是一项数据透明机制，旨在弱化数据寡头对数据的掌控权，增强数据生成者（即用户）和数据监管者对数据的控制权。数据登记要求将数据载入指定正式记录，将数据来源、提供者、权利人、使用期限、使用次数、使用限制、安全等级、保密要求等作为事实确认下来，并赋予唯一标识，用以证明该数据的身份。通过建立数据登记及披露制度，能够有效提高数据流通效率，打破“数据垄断”，促进公平竞争。加强数据交易市场安全监督和保障，应建立完善企业、行业协会等社会组织多元参与、有效协同的数据安全多元共治格局。一是充分发挥行业协会等社会组织力量。社会组织是数据安全治理的重要参与方，要充分利用行业协会、数据业务专业机构、新型科研服务机构在合规评估、质量评估、资产评估、登记备案、智能撮合中的重要作用。二是建立数据要素市场信用体系。充分发挥行业协会作用，引导互联网企业间加强对严重违法失信名单等相关信用评价互通、互联、互认，推动平台企业对网络经营者违法行为实施联防联控，推动管理部门和行业协会设立争议解决机制。三是加强数据交易标准建设。积极推动政府和市场主体参与数据要素管理相关标准规范贯标工作，建立健全数据交易安全标准规范和安全制度体系，完善数据安全领域合规、安全审计、风险评估、质量评估等标准建设。“备豫不虞，为国常道”。坚持总体国家安全观，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。数据要素基础制度立足我国数字经济发展现状，针对数据流通交易中的确权难、监管难等问题，构筑起防范数据流通交易风险的三道“安全线”。解决数据要素安全治理问题，要从完善制度规则等方面入手，重点做好三方面工作。一是推动完善适用于不同主体多元共治的治理体系，明确不同类型数据的权责主体，完善数据不同场景的使用规则和法律法规，对于不适于流通交易的数据，制定完善的开放和保密准则。二是建立健全数据交易安全标准规范和安全制度体系，制定数据隐私保护和安全审查制度，加强对政务数据、企业商业秘密和个人数据的隐私与安全保护。三是完善平台类企业数据管理制度，制定平台企业在数据迁移、交易和处置等方面的制度规则，营造规范有序、包容审慎的数据要素生态体系。坚持以人民为中心的发展思想，充分发挥、企业、社会组织各参与主体的积极性、主动性。政府应从完善法律法规、优化制度设计入手，通过媒体和社会组织对特定行业、产品和服务的数据安全治理状况实施社会监督，督促企业在开发数据产品和服务时提升数据安全意识，依据法律法规和行业数据标准及时提升数据安全防护能力。企业应积极承担社会责任，在数据安全基础设施建设、日常管理、技术研发等方面积极发挥作用，走好数据安全治理的“最后一公里”。社会组织作为生态体系中的重要一环，应在合规公证、安全审计、算法审查、监测预警、风险评估和人才培养等方面发挥作用。破解数据流通交易的中数据安全问题，要充分应用区块链、隐私计算等技术，从隐私保护技术、安防监管方面进行化解。一是利用区块链、隐私计算等新型技术实现数据“可用不可见”，有效管控数据计算价值使用的目的和方式，实现数据使用的事前评估和持续监督相结合、风险自评估与安全监督相结合，保障数据使用的安全与合法，破解数据滥用、隐私泄露、用户歧视等问题。二是改进提高监管技术和手段，依托大数据技术建立健全违法线索线上发现、流转、调查处理等机制，提升分析预警、线上执法、信息公示等监管能力。同时，鼓励条件成熟的地区开展试点创新，以点带面提高数据交易流通安全保障能力。（作者：国家信息中心副主任 周民）
